文│蔡继明
如何深化我国土地制度改革，官方和学界都各自提出了许多不同的主张，笔者认为，农地确权利大于弊。首先，土地兼并作为一种经济行为，与企业兼并相比，并无特别不合理之处：我们既然从法律法规和政策上允许企业之间进行兼并，特别是允许私营企业兼并国有企业，外资企业兼并民族企业，那为何不能允许作为土地所有者的农民彼此之间进行产权交易并通过土地兼并实现土地的规模经营呢？
其次，勿把发生在社会主义市场经济条件下的土地兼并想象得如同封建社会那样可怕：在自给自足的封建社会，农民一旦失去土地就意味着失去了赖以生存的源泉；但在市场经济条件下，失去土地的农民还有机会从事非农产业或进城谋生，从一定意义上说，这种农民的进城欲望和压力也是加快城市化进程的一个动力。
第一，有观点认为农地确权会导致土地兼并，出现“大地主”。我认为，至少就目前情况而言，这种担心是必要的。但拥有多少土地才算大地主呢？我国目前农户的平均土地规模是7.5亩。即使通过兼并扩大3倍，也只相当于韩国和日本的规模；扩大40倍，也只相当于欧盟的水平；扩大100倍，达到750亩，也只相当于美国家庭农场的四分之一。当然，出于公平考虑，我们不希望土地兼并的规模过大，对此，国家完全可以通过制定相应的政策加以控制。
第二，认为农地确权会使失地农民失去社会保障。农民是否会失地以及失地后会否失去社会保障，确实与农地所有权有着必然联系。改革开放以来，在农地集体所有的条件下，已有约4000万农民失地，其中大多数成为“三无农民”（务农无地、上班无岗、低保无份）。
实际上，土地作为一种生产资料，本质上并不能作为社会保障的手段。我们既不能以农民有地作为基本生活保障为由而不给农民享有真正的社会保障，相反，更不能以农民一旦失地就会失去社会保障为由反对农地确权。正确的做法应该是在推行农地确权的同时，为进城务工的农民完善真正的社会保障。
还应该看到，农户人均7.5亩的地对农民而言能起到何等程度的保障作用。显然，我们已不能再把农地的保障狭隘地理解为每亩地可能提供的口粮了：若农民通过出租土地而获得合理的租金，或按照市场价格出售土地获得合理的收益，在市场经济条件下，这些现金流或一次性现金收入，难道不比土地直接提供的口粮更具有保障作用吗？
第三，认为农地确权后会导致大量失地农民涌入城市，从而增加城市的就业压力。不得不承认这样一个事实，农村现有的4亿多劳动力，就农业生产而言，已有一半以上是绝对剩余的——满足全社会对农副产品需求而必需的农业劳动力为1.7亿。随着农村人口的增加和农业技术的提高，剩余劳动力还会增加。城市在发展第三产业和提供更多就业机会方面，无疑比农村更具有优势，把这些剩余劳动力转移到非农产业，适得其所，社会的总福利就会增加。
从现代化进程看，目前服务业的发展离现代化的要求还有明显的空间，实际上农民进城是创造了新的就业机会，而非抢占了城市职工的工作岗位。需进一步指出，上述担忧代表了城市既得利益的观点，如果从以人为本、城乡统筹的科学发展观出发，从加快城市化进程的必要性和迫切性出发，就不难达成社会共识：在一定程度内，城市就业压力增加并非不可接受的。
第四，认为农地确权会导致大量耕地流失，从而危及国家的粮食安全。土地所有权的转移和土地兼并是一回事，而变更土地的用途则又是另一回事，后者是通过土地管理法来约束的。在历史上，农地确权的结果是农业生产的集中和规模化。从经济理论的角度看，只要存在农产品的需求，就不可能没有供给。只要保护耕地的制度未得到严格实施，在任何农地制度下，耕地面积都会减少。相反，农地确权后，城市建设用地征收或征用农地的成本相应增加，客观上会更加真实地反映出土地的稀缺性和社会价值，反而有助于全社会节省使用土地，保护耕地和确保国家的粮食安全。
第五，认为土地私有会损害农民的利益。我国城乡居民收入差距高达3倍，其中财产占有差距更大，主要原因是现行土地制度限制了农民土地财产权在经济上的实现，堵塞了农民获取土地财产收入的渠道。据国务院发展研究中心课题组的估计，我国农村127万亿净资产中，土地资产占了近70%，但农民却始终难以致富。不仅如此，农村集体建设用地总量高达19万平方公里，其中70%以上是宅基地，而这些农村集体建设用地要转变为城市建设用地，必须先被征收为国有土地，但征地补偿标准又通常是由政府单方面确定。
中国农村改革之父、中共中央农村政策研究室原主任杜润生先生曾指出：“集体化使农民的各种权利受到剥夺，而且找不到一种可以激励农民积极性的适当的分配机制。”杜老指出，我国农村推行集体化，“历史证明，农民是不接受的，是不可取的”。
第六，认为土地确权会导致农民造反。以往的历史教科书都是说农民没有土地就会造反，如今为什么有的学者却说土地确权会导致农民造反呢？这种观点的逻辑是：若土地私有，农民在遇到天灾人祸、衣食无着时就会卖掉土地以解燃眉之急，或一旦经营破产失去作为抵押品的土地后就会造反。这显然一方面低估了政府和社会各界对农村支持的能力，另一方面则低估了农民进行理性决策的能力——农民怎么可能稍有困难就会放弃视作命根子的土地呢？即便农民的其它财产和政府与社会救济都不能解燃眉之急，有土地抵押或变卖总比一无所有要强。
第七，认为土地确权后会导致农民流离失所，使城市周边出现大量贫民窟。土地确权特别是允许农村居民的宅基地连同住房进入城乡统一的建设用地市场和抵押融资，自然也就有可能使一小部分经营失败的农民失地或流离失所，但和众多农民从中获得的土地权益相比，无疑是利大于弊。至于进城务工不能落户、迁徙不能定居、不得不居住在城中村或城市周边的农民工，政府理应加快完善他们的住房条件，为他们提供保障性住房。
第八，认为土地确权会导致征地成本提高，影响工业化和城市化进程。土地确权的确会在一定程度上提高征地成本，从而会相应地提高工业化和城市化成本。但伴随着征地范围的缩小和大量符合城乡统一规划的农地进入城乡统一的建设用地市场，打破政府对城市建设用地供给的独家垄断，城市建设用地价格就会逐渐下降，房价也会相应下降。这种由市场配置城乡土地资源的结果，不仅会降低农民工进城落户的门槛，加快人口城市化进程，而且还能减轻政府大规模兴建保障房的财政负担，通过开征房地产税而获得持续稳定的税源，从长期看，最终会降低工业化和城市化的成本。
第九，认为农地确权就是否定农村集体所有制。农村集体所有制经济是否存在，并非以集体土地所有制为前提，正如城市非公经济和外资企业，并不会因为使用国有土地而改变其所有制性质。更何况我国目前尚处在社会主义初级阶段，宪法承认现阶段实行公有制为主体的多种所有制形式。我国的资本所有权已经多元化，劳动力的私有属性也基本确立，展现企业家才能的市场正在形成，为何作为四大经济资源或生产要素之一的土地不能实行公有制为主体的多元所有制呢？这并不会影响国民经济的公有制主导地位。
第十，认为土地不能“私有化”，否则不能保证国防安全等必要公共物品的供给。我想绝大多数主张土地确权的学者，其本意并不是说全部土地都“私有化”。其实，一些西方国家政府在推行所谓“国有化”或“私有化”时，也只是对国有经济或私人经济在整个国民经济中的比重进行调整，而非全盘私有或国有。
我所理解的土地“私有化”，一是指部分土地确权。很多公共产品和公共利益借助于私人土地也可生产和实现，但若国家出于公共利益的需要，也可保持一定量的土地公有。二是国家法律允许土地“私有化”，但并非强制推行。农地最终性质的确定应由村民通过民主协商独立自主地选择。只要生产资料所有制符合劳动者的意愿，能够调动生产经营积极性，促进生产力的发展，就是先进的、合理的，就该得到国家法律的认可和保护，得到政府政策的支持。
第十一，认为历史上几千年的土地私有制并没有让农民致富，因此现在也不能实行。我国曾有过灿烂辉煌并长期雄居世界的历史，有过贞观之治、文景之治、康乾盛世，有过清明上河图描绘的路不拾遗、夜不闭户、人们安居乐业的市井繁荣，而这种繁荣和盛世恰恰是在以土地作为最重要的生产资料的农业经济基础上实现的。如果农地确权不能调动农民生产的积极性，怎么可能有农业社会的繁荣呢？
第十二，认为中国的土地不能像美国一样私有，因为中国没有美国的大农场主，而美国没有中国这么多农民。美国历史上也曾是一个农业国家，最初也没有那么多大农场主。美国的农民数量是伴随着工业化和城市化进程逐步减少的，大农场主是在农业现代化进程中通过土地流转和兼并出现的。土地制度是因，城市化和大农场主是果，不能倒因为果。反过来说，中国现在的农民还很多，以家庭为单位的农地经营规模还很小，这恰恰需要通过土地制度改革，包括赋予农民完整的土地产权等，才能加快城市化进程，促进农地流转，扩大农地经营规模，为农业现代化创造条件。
第十三，认为中国的土地所有制不是由政府或党的部门制定政策的问题，而是中国《宪法》所规定的。不错，中国现行的土地公有制是1982年的《宪法》规定的，但只要符合农民的意愿，适应工业化、城市化和农业现代化的需要，党和政府理应领导人民对现行《宪法》中有关土地制度的规定进行合理修改。
总之，土地制度改革是一个系统工程，它必须伴之以城乡统一的土地市场、劳动力市场以及农村金融市场的完善，必须有健全的法律法规作保障，必须与消除城乡隔绝的户籍制度、建立城乡统筹的就业制度和社会保障制度配套进行，必须和第三产业的发展和城市化进程同步进行。因此，如果从动态的、发展的、开放的角度，而非静止的、孤立的、封闭的角度来讨论农地所有制问题，就可消除很多不必要的忧虑，减少片面性，避免无谓的争论。建议政府要积极进行农地制度改革的试点，根据不同地区、不同经济发展水平和不同的土地资源禀赋，探索不同的农地制度改革方案，取得成功经验后适时推广。
（作者系第九、十、十一届全国政协委员，全国人大代表，清华大学政治经济学研究中心主任）