汪玉凯：简政放权的关键在哪里
文│本刊记者梁思慧
改革源于正确认识政府与市场的关系
《同舟共进》：2015年3月，李克强总理政府工作报告的一个重要主题是“改革”，在改革中提到的第一项即推进行政体制改革，并将简政放权、转变政府职能作为施政重点，这是出于什么样的考虑，今天看来实际效果如何？
汪玉凯：应该说，2013年十八届三中全会通过的“关于全面深化改革若干重大问题的决定”，是政府工作报告主题出台的大背景，“决定”是“改革”的基本导向。转变政府职能是十八届三中全会的重要内容，也是全面深化改革的核心议题之一，如何实现“市场决定论”，让市场在资源配置中发挥决定性作用，是对政府职能转变提出的新要求。1992年，党的十四大提出：我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，许多制度规则，只要与市场经济原则相违背，都可能被列为改革的对象；要在市场经济条件下发挥政府的作用。如果这是个大的思路框架的话，我们回头看这些年，现在政府职能的越位、错位、不到位的问题非常突出。
所以说，李克强总理把行政体制改革放在首位，特别强调简政放权，减少行政审批，下放权力，我想这是抓住了问题的核心、实质。我国的经济体制改革和对外开放，始终是围绕正确认识与处理“政府和市场的关系”这一核心问题展开的。政府和市场关系的重构涉及三个关键问题：一是开放市场，二是政府向市场放权，三是改革国企。这里面的核心还是政府向市场放权，就是减少投资审批，减少对企业生产经营活动的审批，减少检验检测认证，减少行政事业性收费，降低市场门槛，改革企业注册制度，等等。政府应在大的框架内向社会放权，释放社会活力、释放市场活力。
这一新时期的施政目标提出和落实后，取得的成效还是非常明显的。比如2013年3月，李克强在上任后的首次总理记者招待会上宣布，未来五六年内，要把国务院的1700多项行政审批事项精简掉1/3。现在只过去了两年多一点，国务院就拿掉了720项，有的是行政审批，有的是行政许可，有的是核准变成备案，减少行政事业性收费，减少大量不必要的检验检查认证，这是一个重大进展，而且下一步还要加大力度。同时，政府开始构建权力清单、责任清单、负面清单，而且要把这三个清单向社会公布，让老百姓知情，让社会监督。在激发市场与社会活力方面，应该说也取得了较明显的成效。比如说围绕企业注册，过去是“先证后照”，一个注册企业要办很多证，最后才能拿到营业执照，现在基本上变成“先照后证”，今天注册马上就能拿到营业执照，大大减少了注册的时间。还取消了企业的注册资本实缴制，过去对注册企业的资金有实际金额的限制，现在甚至一块钱就可以注册企业。再者取消了企业的年检制，过去所有企业到年底都要到工商部门年检，如今变成企业报告制。这些举措的核心就是大大降低市场门槛，鼓励大众创业，这些方面的力度是非常大的。
改革的难度大、阻力大、风险大，但改革的决心也很大
《同舟共进》：您觉得这次的简政放权跟之前几次相比，我们面临哪些有利的条件，又存在哪些问题和阻力？
汪玉凯：我们过去经历了七次行政体制改革，最近是第八次。这次改革的有利条件是：第一，通过市场经济建设，从1992年起到2015年，已经过去20多年，在实践中积累的经验教训比较多了；第二是经过这些年的实践后，确实看到了问题的症结所在；第三就是我们这次改革，领导的决心很大。
在简政放权审批改革取得成效的同时，也要看到问题和阻力。十八大后，最高领导层不断地对整个改革趋势作出判断，比如说，改革进入深水区，改革要啃硬骨头，改革没有坦途，改革要涉险滩，改革准备付出成本等。这些说法都说明一个问题，就是当前环境下，改革难度大、阻力大、风险大。
阻力最可能来自三个方面，首先是观念阻力，第二是行政审批制度阻力，第三是部门利益阻力。从观念阻力讲，我国拥有700多万的党政公务人员队伍，过去有相当一部分权力集中在他们手里，社会的审批项目很多要经他们的手，带来的灰色收入不菲。如果大量行政审批取消的话，他们在观念上是否能接受？所以观念阻力是排第一的。第二是行政审批改革本身阻力，不少政府机构的行政审批和福利是相互挂钩的，现在很多行政审批事项拿掉后，福利会大幅缩水，所以这方面的阻力不可小视。为什么今天这么多项目减掉后，企业和老百姓似乎还感觉不到明显的实惠和好处？我们是五级政府，除了中央以外，还有省、市、县、乡镇，下面能否与中央联动，能否跟上主要的步伐，这才是最关键的。如果下面的改革不能跟进，最终效果肯定不如人意。再就是“权力部门化，部门利益化，利益集团化”的问题非常突出，导致政府运行成本太高、效率太低，甚至把部门利益凌驾于公众利益之上。政府改革能不能跟上总理的思路，我认为现在差距还比较大，在很多情况下是“总理倒逼改革”，“政令不出中南海”。
《同舟共进》：面对种种阻力，这一轮简政放权的突破口在哪里？
汪玉凯：我觉得突破口就是如今各省都在构建的“四大清单”，即权力清单、责任清单、负面清单、财政资金使用清单，这是一个很好的“抓手”。通过简政放权，重构政府和市场的关系以后，把政府的权力和市场的边界搞清楚，政府的责任就三项，一是打造公平的市场竞争环境，二是提供良好的公共服务，三是维护社会公平正义。围绕这三项政府职能充分化解政府和市场的边界，但凡不是政府本分的，都交给市场和社会来进行调节，只有这样，才能跟上社会发展进步的节奏。
就拿“权力清单”来说，它是遏制权力“任性”，体现制度“理性”的重要举措。它从根本上改变了政府过去传统的运作机制，政府行使每一项权力都要有法律依据；权力的主体是谁，是机构还是岗位；权利赋予的责任是什么……这些都一一梳理清楚后，对政府在正义的框架下依法行事、为民服务是有很大约束力的。
“权力清单”中的重点是行政处罚、行政许可、行政强制事项，最近北京市多个部门率先公布了行政处罚权力清单，因为行政处罚受众面最大，比如停车违章要罚款等，与市民是息息相关的。率先公布行政处罚权力清单，也是回应老百姓对热点问题的诉求。行政审批许可清单、行政强制清单，这些清单可最大限度减少官员权力的自由裁量，更便于市民监督权力，进一步提高政府的透明度。又比如工商部门打假，打假过程如何实施？流程有哪几个环节，打假完了怎么处置，打假的假货最后怎么处理？处置的量刑有多大的标准？最后的裁判权一定要量化到一定范围之内，包括它的法律依据是什么，细化以后画成权力流程图，然后向社会公开，让老百姓监督。
如何破解“一放就乱，一管就死”的怪圈
《同舟共进》：“一放就乱，一管就死”，似乎是我国历次机构改革、简政放权始终难以摆脱的怪圈，如何破解这一难题？
汪玉凯：我觉得解决这个问题，与依法治国，建设法治政府、法治国家、法治社会的思路是密切相关的。首先要明确中央政府和地方政府权责的划分，通过法制的角度，找到一个相对清晰的界定，这是最重要的。第二是对政府的职能、政府的边界，要通过法制的形式相对固化下来。如果没有法制的约束，光靠行政约束是很混乱的。第三要进一步发挥市场的力量、社会的力量。市场能解决的问题，尽量不要通过政府来解决；社会能解决的问题，政府尽量不要参与。也就是说，政府可以通过扩大它的购买服务的范围，进一步发挥市场的作用。再就是要大力发展社会组织，政府在某些流程可以退出。还有一点我认为很关键的，就是要改革国有企业，只有国有企业的改革到位，国有垄断相对打破了，建立起一个国企和民企公平竞争的机制，开放服务业，让民间资本、社会资本进入市场，健康有序的环境才能构建起来。
此外，还有一个关键性问题，就是要减少政府对投资的依赖，而这个问题的深层原因又与国有企业过度涉入竞争性领域有关。早在1998年的行政体制改革中，国家就提出要让国有资本逐步从竞争性领域退出，但后来实施得并不理想。尽管国有企业总体数量大大减少了，但在竞争性领域的垄断、贪腐等问题长期困扰着政府。党的十八届三中全会提出未来主要是混合所有制主导，也意味着要对国有企业进行一系列大的改革，只有这方面的改革相对到位，才可以为民营经济发展提供更大的空间，也为政府适度收缩经济职能、退出某些竞争性领域创造条件。如果有这样的改革配合，我想我们能够在这方面取得较大的成效。
《同舟共进》：政府应如何把该放的权力放开、放到位，把该管的事情管好、管到位？
汪玉凯：要从各个方面，包括制度层面、机制层面打造制度的笼子，约束、限制权力的滥用和泛化，包括严厉惩治腐败，政府转变作风，加大对公共服务的投入，加大对民生的关注，减少政府自身的开支。制度的笼子构建起来后，我认为对进一步简政放权、转变政府职能、抑制腐败，意义是非常重大的。
《同舟共进》：对应简政放权，您觉得地方政府的职能或者说组织、办事方式应该有哪些转变？
汪玉凯：地方政府是此次改革的关键，地方政府如果不更新、不作为，改革是落不了地的。地方政府首先要跟上中央的改革思路，第二是不能把已经下放的权力再揽回手中，该下放的就要下放，第三是地方政府一定要转变过去的工作思路，比如依靠土地财政，过多干预经济等，政府不应该成为一个地方的企业代表、公司代表，而要关注公共服务，关注公共领域，要适度地收缩经济职能，加大公共服务职能、社会管理职能、市场监管职能，这才是改革的正确方向。